核心提示：今年（2009年）元月11號中國政府網站績效評估結果發布暨經驗交流會上，工業和信息化部楊學山副部長明確指出，從2009年開始要采用核心指標指導和引導各個地方開展政府網站評測活動。但是究竟什么是政府網站的核心指標，如何以核心指標為基礎進行擴展、細化、裁剪，建立和完善本地區、本部門政府網站發展評估指標體系，做好政府網站發展評估工作，都是亟待解決的問題，本文試圖拋磚引玉，以期方家指教。 

 　　今年（2009年）元月11號中國政府網站績效評估結果發布暨經驗交流會上，工業和信息化部楊學山副部長明確指出，從2009年開始要采用核心指標指導和引導各個地方開展政府網站評測活動。但是究竟什么是政府網站的核心指標，如何以核心指標為基礎進行擴展、細化、裁剪，建立和完善本地區、本部門政府網站發展評估指標體系，做好政府網站發展評估工作，都是亟待解決的問題，本文試圖拋磚引玉，以期方家指教。

　　一、核心指標的特征探討

 　　政府網站績效是電子政務績效的集中表征。政府網站績效反映的不僅僅是政府網站本身建設問題，實際上反映的是電子政務績效，對政府網站的評估結果集中體現的是電子政務水平，可以認為，政府網站評估是最為有效體現電子政務績效的方式。

 　　評估指標體系是開展政府網站績效評估的前提，作為能夠指導和引導全國政府網站的核心指標，它應該具有哪些基本特性呢？筆者認為，應該包括以下幾個方面：

　　1.具有關鍵性

 　　既然是核心指標，就應該少而精，其份量就應該很重，可有可無和錦上添花類的指標就不能歸納進來，關鍵性還體現這些指標能夠從本質上（主要是功能和業務）反映政府網站的屬性與職責；例如作為政府網站具有很大互動性，互動性指標有很多，但在其中領導信箱可能比其他類指標更具有關鍵性和代表性作用；

　　2.具有基礎性

 　　核心指標的基礎性就是能夠反映政府網站的基本特征，也就是說這些指標不能缺失，缺少一項就是造成某一方面的重大遺漏。例如作為政府網站應該具有多種屬性，一些基本的屬性一旦缺失，就會讓人覺得不完整。

　　3.具有引導性（導向性和激勵性）

 　　核心指標的引導性就是能夠正確體現政府網站建設的發展方向，提出各級政府網站未來發展的目標，對政府網站實施起到導向作用。評估指標體系需要建立在科學、可靠和可行的基礎上，盡快縮小與國外政府網站的發展差距，引導我國政府網站健康、有序地前行；同時又要使各項指標成為政府網站建設者對網站建設工作進行自檢的尺度，激勵各級政府網站向優秀政府網站邁進。

　　4.具有通用性（兼容性）

 　　核心指標的通用性就是能夠反映政府網站建設的共性特征，照顧到各類各級政府網站的應用，但對各類各級政府網站在網站建設中所存在的優點、亮點等方面獨具特色的內容也能較好的得到反映。

　　5.具有可比性

 　　核心指標的可用性就是能夠反映政府網站的共同屬性，不同政府網站之間的比較，找出共同點設計評估指標，確定指標，指標定義，數據單位和選擇指標時，要注意最終得出的數據彼此間便于比較分析，促進持續發展。

6.具有可重復測量性（客觀性或可操作性）

　　在價值上，要以客戶需求為導向，體現考核體系的實用、客觀、有效，并可重復測量等特點。

　　7.具有動態可擴展（可延續性）

 　　按照科學發展觀要求，評估指標設計需要建立科學的、漸進的、復合型的績效評估體系，根據不同行業、不同等級和不同階段調整權重，持續進行考核。

　　8.具有整體性（系統性或全面性）

 　　強調對資源的整體評估，因此各方面的指標不是孤立的，分散使用的，而是要成為一個系統化的完整體系，指標之間要有較強的邏輯關聯。應能比較系統、全面地反映政府網站的發展水平和建設績效，而且還可以認清網站建設定位，規范和加快政府網站建設，幫助各級政府網站總結建設經驗和差距，明確進一步努力的方向。

　　二、核心指標設計的基本原則

 　　政府網站績效評估指標，應以完善公共服務為指導思想。除應反映電子政務建設的總體目標和基本要求外，還應反映政府以人為本、建設和諧社會的特征，強調政府的服務功能，加快電子政務的建設與發展。一個合理、完善的指標體系，是對政府網站績效評估的先決條件。為此，政府網站績效評估指標設計必須遵循以下原則：

 　　（1）強調評估指標的引導性：必須在指標體系中充分體現我國政府門戶網站的正確發展方向和發展要求，同時有利地引導和推進政府網站的建設，更好地服務于政府、企業以及公眾等群體。

 　　（2）強調評估指標的客觀性：客觀性要求實事求是，為了保障績效評估本身的效果，評估指標必須做到以客觀、實用、有效，并可重復測量等特點，對評估對象一視同仁，盡可能避免主觀性指標，并注意參與指標確定人員的權威性，廣泛性和代表性。

 　　（3）強調評估指標的可操作性：在制定指標體系時力求做到指標的內涵明確，重點突出，有較好的可測性和可操作性，在采集過程中的可獲得性。

 　　（4）強調評估指標的易懂性：“以評促建”，為了更好促進政府網站不斷發展完善，評估指標必須簡潔易用，易于被網站建設者理解，并且不會產生歧義。

 　　（5）強調評估指標的前瞻性：政府網站績效具有長期動態性的特點，隨著時間的推移，其績效很可能會發生變化，因此，評估指標的選擇要充分考慮到這種動態變化性，要能較好地描述、刻畫與量度其未來變化趨勢。

 　　（6）強調評估指標的層次性：層次性是指指標結構自身的多重性，即一個指標由若干個其它指標所決定而構成樹形結構，這將為衡量政府網站建設的各種條件的符合程度以及確定指標的權重帶來方便。

　　三、核心指標發展運用的思考

 　　隨著政府網站的建設和發展，政府行政體制管理改革和電子政務的深化，政府網站也在進一步發展之中，為適應這種新的變化、新的趨勢，評價指標體系也需要調整和改動，工業和信息化部楊學山副部長說，“我們說這樣的核心指標體系不是唯一的，我們在做測評的時候，評價的時候，可以根據實際工作需要，以核心指標為基礎進行擴展、細化、裁剪，核心指標將圍繞著你今年和今后一個階段政府網站建設重點內容、重要方向給出來的。這個重點內容和方向主要是三個方面：第一，要把政府門戶網站作為政府信息公開和政務公開的主渠道。也就是說要把政府信息公開和政務公開作為我們政府網站發展建設最主要的內容。第二，要把政府門戶網站作為企業和老百姓提供政務服務主渠道，我們不少地方把政府網站和辦公大廳結合在一起，形成行政許可和非行政許可服務主要的模式。在這方面要用合理的指標把這方面的要求反映出來。第三，要把政府門戶網站作為公民表達意見、需求，作為政民互動的主渠道，這方面也要設計一些相應的，可評價的做的到的指標”。

鑒于上述狀況，核心指標的發展運用框架體系應包括以下幾個方面：

 　　1、政務信息公開：強調政府信息公開的重要性，通過建設專欄，規范操作，及時發布，要公開的必須公開，必須公開的第一時間公開，重點強調公開內容的全面性和實效性，并兼顧準確性與完整性。

 　　2、在線辦事：完善政府職能、推動政府管理創新為目標，反映公共行政的客觀要求，通過對在線職能服務功能的評價，考察政府部門的行政水平和監管能力；將提高服務公眾的效率和公眾滿意度定為主要標準，反映如何更高效和便捷地為公眾提供更多更好的服務，包括為弱勢群體、特定人群提供個性化服務，重點強調以用戶為中心的整合信息資源。

 　　3、公眾參與：既要建立健全政府網站的各種公眾參與渠道，又要體現出參政議政的效果，保證用戶意見和建議得到及時處理與反饋。網上投訴、領導信箱、在線調查、在線訪談和公眾論壇等。

 　　4、用戶體驗（網站設計）：應簡潔大方，本著易用性原則，考慮網站的綜合效果，充分體現政府網站的三大定位，盡可能方便用戶使用。重點強調欄目分類，功能設置，界面友好等理念。

　　四、核心指標設計建議

 　　政府網站績效評估對政府網站建設具有引導和持續改善推動力的作用，這就要求我們在制定評估指標時，應將政府網站評估核心與國家推進電子政務建設的目標保持一致，以引導政府網站的建設者更好地為公眾提供服務，它不是追求形式上的以公眾為中心，也不是脫離我國公眾的實際需求。根據筆者的評測經驗，我們建議各地區、各部門可以根據實際工作需要，采取“3+X”模式，將政府網站績效評估指標體系設計為三級樹形結構，一級指標3-5個，二級指標10-12個，三級指標18-22個。其中，一級指標以基本信息、動態信息、政務服務（辦事、互動和政策服務）、用戶體驗設計為主，初次評估或網站建設較滯后地區可以加網站管理。基于一級欄目功能定位，結合評估原則和評測指標設計思路，考慮到政府網站群的不同階段，如果以摸底和引導為主要目的，那么在指標設計中分為必備指標和可選指標；另外，根據部門職能，按服務內容采用相對值指標評估，適當引入公眾調查。具體要求如下：

 　　1. 基本信息：一是提供信息公開要求的內容、政務公開（政務工作結果、計劃規劃、人事財務信息）、區域概況、招商引資渠道等；二是以政府文件的形式公布各項政策研究、政府決策的結果，成為下一階段工作所參照的標準；三是某些重大決策經充分論證和人大代表上升到法律法規層面，形成政府職能的重要的工作成果。

　　2. 動態信息：新聞、專題、通知公告包括更新頻率速度和準確權威性。

 　　3. 政務服務：行政許可事項及一站式辦事流程實現情況、互動方面建立咨詢平臺和常見問題解答及查詢、政策方面的出臺與解讀服務。

 　　4. 用戶體驗：檢索、導航、標識、美觀、域名規范等，主要反映設計的個性化，即突出地方特色、便捷性以及可用性。

　　5. 網站管理：領導的重視程度、制度的完善、人員和資金的落實以及內容和安全保障等。

　　五、指標體系設計和評估實施時應注意的幾個方面

 　　1.“主體要到位”就是要有明確的實施主體，主體要有明確需求，意識評測工作對其開展電子政務工作的重要性。

 　　2.“目的要明確”就要清楚了解這次評測的目標，例如是了解情況，還是發現問題，還是需要來改進問題，以及如何通過評測這個抓手做好全局性工作。

 　　3.“指標要科學”就是指標要能夠真實反映情況，權重設計合理，具有完整性、適用性，有效性。只有確保指標的科學性，才能從數據和結果上保障項目的精確性，也才能有效保障指標的導向性。

 　　4.“流程要完善”就是要注重過程掌控，完善流程細節，確保評測過程公正，不流于形式或者走偏方向。

 　　5.“培訓要跟上”對參評網站的相關人員進行指標體系的培訓及意見征求，根據反饋的意見、建議，進一步修改和完善評測指標，并提交給客戶做最后確認。

　　6.“結果要透明”，這是為用好評測結果，發揮評測最大功效的前提。

 　　7.“評估要持續”，評測工作要求專業化和專門化。為提高網站評估的科學性和專業性，要積極采用外評估，或者說要發展第三方評估；政府網站評測將成為電子政務績效和部門績效考核的重要組成部分，要持續推進，常抓不懈。

 　　8.“規劃目標為引導”，強調以“用戶為中心的網站設計、信息結構的清晰度和邏輯性、信息內容的組織和管理效率、網站的可用性、用戶與網站交互中的體驗（易用性）。

 　　一個好的政府網站（群）的評測，首先看是否滿足網站運營方對其下屬或自身網站的管理意圖和發展愿景；二是這些指標能夠充分反映網站的情況和管理者意愿，并且通過這些指標能夠采集到真實情況，三是通過評測報告和評估服務能夠真正發現網站的問題，并指導網站的改進工作。

 　　核心評估體系在指引我國網站的發展，這就對評估實施的合理性、科學性提出了更高的要求。評測不是目的，只是激勵的手段，通過評測形成各網站之間 “你追我趕”的進步現象。而要確保這種競爭性激勵機制，網站評測的結果應該公正、透明，讓每個被評對象都能清醒地看到自己的優缺點，找到自己改進的方向；同時也能夠通過了解其他被評網站的情況，學習一些先進經驗。

 　　一個好的評測結果，不是一個簡單的分數與排名，而是一個具有咨詢導向的報告，從評測報告中，不僅能夠看到這個系統或者地區的政府網站發展整體情況，他們所處的發展階段、離散狀況、優勢欄目和普遍弱勢欄目等等信息，而且還需要針對每個網站進行結果顯示，特別是每個指標的失分情況和失分證據。最理想的評測報告，應該還能夠清晰告訴被評對象，如何改正這個失分項，以及提供建議參考模板。